旧城更新的转型与治理系列之四：PPCt旧城片区更新的国际案例

日前，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》审议通过。要求加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。 国金证券研报显示，2020年至2022年，全国城中村改造市场规模分别为1.24万亿元、1.36万亿元和6559亿元。在一线城市中，2023年广州计划完成2000亿元城市更新固定投资目标，同比增长60%。按照这个增速测算，今年全国城中村改造市场规模或重回万亿元以上。 园区荟（ID：biaozhunpark）特意刊登业内专家贺沛的系列文章《从PPP到PPCt：旧城片区更新的转型与治理》，以飨读者——

1990年代之后的旧城片区更新注重人居环境的社区综合复兴。公、私、社区PPC三方的合作伙伴关系随着可持续发展观和人本主义思想被广泛接受并开始加强。相比于政府和私人部门主导的“自上而下”的更新，“自下而上”的PPCt模式更新机制逐渐被认为更具包容性。政府将多方伙伴关系中的社区能力构建和鼓励公众参与作为更新政策的新方向。

在PPCt旧城片区更新过程中，随着与可持续发展观相适应的多维更新目标的提出，公众开始意识到城市物质、社会和经济环境的改变需要社区中各部门的共同参与。这个时期开始了对“可持续”更新的探索。这个“弹性术语”是三种感知维度的结合。在时间上，它意味着旧城片区更新不是一种快速的机械修复，而是一个长期的有机过程。在空间上，它将重点从基于本地和局部区域的行动扩展至整个城市和地区。

20世纪50年代，社区商业首先在美国兴起，之后在其它西方国家逐步大规模发展起来。60年代，英国、 日本、法国等西方国家也由于居民的郊区化而出现社区商业，到70年代，新加坡的社区商业也开始大规模发展来。

(资料图)

早期费边关注的“国家效率”辅之以在全球经济和生物圈中追求社会所“适合”的以“城市竞争力”为形式的子有机体。而且实质上，它使城市物质和经济福利之间相连，联系社会、社区和机构三者的发展。1991年和1992年设立的英国城市挑战计划是在作为对政府资金的竞争而推出的，首次提出了旧城片区更新的综合性的手段。

城市挑战计划汇集了各种资金资助，以综合方式资助物质，社会和经济行动。这些工作在公共，私人和志愿/社区部门之间进行合作——每个伙伴关系都对一个5年的资助项目进行投标，这些计划具有明确的目标和量身定制的工作计划。1998 年英国成立区域发展机构，该区域发展机构承担着广泛的涉及到发展英格兰特殊区域经济繁荣的责任。同年，欧盟发布城市可持续发展提案框架，体现了促进城市间大区域合作的决心。

1990年代后以文化策略引导的旧城片区更新逐渐涌现。文化事件、文化活动、文化旗舰项目逐渐成为旧城片区更新的催化剂。很多城市利用文化因素获得了再次重塑城市形象以及振兴城市经济的机会。例如1997年毕尔巴鄂凭借古根海姆博物馆的建立博得了世界的关注，是城市摆脱了落后的困境，并创造了旧城片区更新的“毕尔巴鄂”模式；西班牙巴塞罗那则依靠1992年的奥运会和2004年的世界文化论坛重塑了城市的海岸线。德国汉堡港口新城更是依靠文化和城市竞赛转型成为一个融合居住、商业、休闲、旅游和服务的港口新城。

同时对人的利益和历史建筑的保护也更加得到关注。汉堡港仓库城中完成了一系列历史建筑保护和改造的工作，成为当地重要的历史文化遗产。2002年柏林施普雷河滨河区域的复兴，当地社团提出“所有人的Spree”口号，最终达成了建筑需退后水岸50m以提供更多的公共空间的结果。美国纽约高线公园，一条铁路线被打造成为空中的市民花园，城市的记忆得到重新的保存。

二战后西方国家的旧城片区更新以物质性规划理论为基础，并以解决居住为主要目标。进入后工业时期，全球性经济衰退，经济结构转型，去工业化和郊区化导致西方国家出现了内城衰败、就业困难等社会问题，旧城片区更新的主要目标转为内城的振兴。进入1990年代，旧城片区更新朝着更加多元化的方向改变，成为目标多样化、保护历史环境和注重公众参与的社会改良和经济复兴。

从在PPCt旧城片区更新来看，纵向来看，旧城片区更新以解决住房问题等物质空间的改善向经济、社会、文化、生态等综合维度发展，到20世纪之后更加关注旧城片区更新中的文化效应。横向来看，由于上海的城市化进程落后于西方国家，旧城片区更新的阶段特点也是紧随西方国家。例如巴塞罗那早在1992年就利用大型的世界博览会文化项目，借机完成了旧城片区更新的一系列举措。

社区商业PPCt旧城片区更新是以一定居住地域为载体，以便民利民为宗旨，以不断提升居民生活质量为目标，为社区居民提供日常物质生活、精神生活需要的商品和服务的属地型商业。社区商业要充分体现以人为本的原则，以方便居民日常生活、提高生活品质为中心。

政府应通过政策引导和资金扶持鼓励开发商在提高传统服务业水平的基础上，积极投资经营符合社区特点的公益性服务设施，不断提高生活服务水平、形成规范化、标准化、个性化的社区服务体系来满足该社区居民的需求。

在走出经济危机的过程中，码头区更新模式进一步由公私合作的PPP模式转向公私社区及三方伙伴关系PPCT。因地产交易亏损严重，爱尔兰的都柏林是一个典型案例，DDDA定于2014年宣布解散，并将其部分职能和权利交还给都柏林市政局，直到2016年得以实施，同时成立由爱尔兰住房规划和地方政府长官任命的法定机构——码头区监督与顾问组织取代。该机构重点关注当地社区如何从码头区发展中受益，包括提供生活便利、文化娱乐设施，改善环境，促进社会包容和社区发展，并就政府职能与社会大众进行沟通，会议报告及时在网上公示。

同时，码头区企业也承担部分社区责任，包括设立码头区艺术基金、主要用于当地教育的码头区社区基金以及组织面向市民的公共活动等。根据2016-2022城市发展规划，都柏林码头将被打造成“战略发展和复兴区”，规划特别指出了长期忽视的社会效应。2018年都柏林“智慧码头”项目正式启动，由当地政府与创新企业合作，形成协同社会网络，致力于城市管理和经济发展。

通过PPCt旧城片区更新，该项目涉及都柏林码头区的500家企业，4.4万名员工和2.6万名居民，重点关注流动性、环境、建筑物和基础设施。在与地区规划和城市发展规划紧密结合的基础上，运用先进技术实现城市“数据化”，通过“城市激活”的方式传递出一种“地方感”。

为确保所有主要利益相关者的参与，在PPCt旧城片区更新的“智慧码头”项目在都柏林市议会的支持下采用“四重螺旋”模型组织社区居民、科技企业、高效研发团队、商业运营者对制定创新计划达成共识。项目涉及城市交通和可持续出行（如何解决拥堵）、港口交通与城市对接（如何通过共享信息应对流量需求）、极端天气监控（如港口、码头洪水风险警报）、能源效率和环境绩效（空气质量、噪音检测）、评估与可视化（如何提高公民参与度并推动更有效的服务）。基于传感器而形成的“物联网”提高了“连通性”，同时有助于监控投资效益，影响城市形态的发展。

在PPCt旧城片区更新中，尽管都柏林码头区更新在现阶段越来越强调塑造社区感，却始终难以摆脱住房短缺问题和人口结构差异所造成的社会影响。码头区监督与顾问组织报告指出，尽管私营资本承诺在房产开发同时建设一定比例的社会住房，但其供应量远不能达到当地的需求。随着科技公司的入驻，计算机行业员工在2014-2017年间增长了120%，并带动租金涨幅高达45%。

在“硅谷码头”，新旧社区居民社会背景、教育程度分化尤为严重，代表人群分为两类。一类是年龄在20-30岁之间、具有较高职业技能、从事金融和科技行业的年轻人，其中有许多来自海外；另一类则是既有居民，大多为中低收入人群及老人儿童，一些没有家装宽带的求职者，只能去社区培训中心填写在线申请，有些人没有智能手机和在线应用，无法享受公交全面服务，用Uber打车更无从谈起。

“硅谷码头”既然是世界尖端科技企业的所在地，如能将创新技术服务于社区，不仅可以服务居民受益，同时能试验产品性能。如何在多元背景的社会群体之间实现民主决策、技术共享、资源均等分配，仍是创建智慧社区的关键问题。

从结果来看，都柏林码头区通过PPCt旧城片区更新，吸引国际资本带动城市更新的典型案例，短期内收效显著。在PPCt旧城片区更新战略发展的带领下，都柏林逐步走出经济危机，并试图在政府规划、资本运作和当地居民之间展开积极对话，明确定位目标群体和服务受众。在获得高效投资回报的同时，建设社会型的基础设施，关注教育、文化、公共空间、社区文化，并尝试将创新科技运用于城市治理，以可持续发展为导向，积极探索多方共赢的可能性。

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来源 | 贺沛

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